Mitteilungen - Umwelt, Abfall, Abwasser

Am 29. Februar 2012 ist im Bundesgesetzblatt das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz als Nachfolgegesetz zum heutigen Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz verkündet worden (BGBL I 2012 S. 212 ff). Das neue Kreislaufwirtschafgesetz wird am 01.06.2012 in Kraft treten. Im Wesentlichen kann im Hinblick auf das neue Gesetz zurzeit auf Folgendes hingewiesen werden:

1. Inhalt des gesamten Gesetzeswerks

Das Gesetz zur Neuregelung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts besteht aus 6 Artikeln, wobei Art. 6 das Inkrafttreten des Gesetzes regelt.

Artikel 1 beinhaltet das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz (KRWG) als Nachfolgegesetz zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Im Gegensatz zum österreichischen Abfallwirtschaftsgesetz 2011 enthält das deutsche Kreislaufwirtschaftgesetz in seinem Gesetzestitel „Kreislaufwirtschaftsgesetz (KRWG)“ keinen Hinweis mehr darauf, dass das Gesetz die ordnungsgemäße, schadlose sowie umweltgerechte Abfallentsorgung regelt.

Außerdem beinhaltet das Gesetz folgende weiteren Änderungen:

Art. 2 : Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG)

Art. 3:  Änderung des Elektro- und Elektronikgerätegesetzes (ElektroG)

Art. 4:  Änderung des Batteriegesetzes

Art. 5:  Folgeänderungen von 44 weiteren Gesetzen und Rechtsverordnungen

Die Folgeänderungen (Art. 5) sind insbesondere darauf zurückzuführen, dass sich die Paragraphen im KRWG im Vergleich zum KRW-/AbfG geändert haben. So sind z.B. die Abfallüberlassungspflichten nunmehr im § 17 KRWG geregelt (heute: § 13 KrW-/AbfG).

2. Begriffsbestimmungen (§ 3 KRWG)

In § 3 KRWG werden in 28 Absätzen alle Begriffe gesetzlich definiert, die im Gesetz verwendet werden. Hierzu gehören z.B. die Begriffe „Bioabfälle“ (§ 3 Abs. 7 KRWG), Abfallerzeuger (§ 3 Abs. 8 KrWG), Abfallbesitzer (§ 3 Abs. 9 KRWG), gemeinnützige Sammlung (§ 3 Abs. 17 KRWG), gewerbliche Sammlung (§ 3 Abs. 18 KRWG), Kreislaufwirtschaft (§ 3 Abs. 19 KRWG).

Abfälle sind nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG jedenfalls alle Stoffe oder Gegenstände, deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Korrespondierend hierzu wird in § 4 KrWG (Nebenprodukte) die Abgrenzung zwischen Produkt und Abfall und in § 5 KrWG das Ende der Abfalleigenschaft geregelt.

2.1 „Abfall zur Beseitigung“ und Abfall zur Verwertung“

In § 3 Absatz 1 Satz 2 KrWG werden „Abfälle zur Beseitigung“ und „Abfälle zur Verwertung“ weiterhin wie bisher abgegrenzt. „Abfälle zur Verwertung“ sind Abfälle, die verwertet werden. Abfälle, die nicht verwertet werden, sind „Abfälle zur Beseitigung“. Dieses wird die praktische Handhabung nicht verbessern. Auch die nicht abschließende Anlage 1 (Beseitigungsverfahren) und Anlage 2 (Verwertungsverfahren) zum KRWG bieten hier wenig Hilfestellung. Wünschenswert wäre eine klare Abgrenzung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes gewesen, dass Abfall dann als „Abfall zur Beseitigung“ einzustufen ist, wenn der Abfallbesitzer/-erzeuger einen ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertungsweg nicht nachweisbar darlegen  kann. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 1.12.2005 (Az.: 10 C 4.04, NVwZ 2006, S. 589ff., S. 592) herausgearbeitet, dass Abfall anfällt, wenn erstmals die Begriffsmerkmale nach § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG erfüllt sind. Dabei beschreibt § 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG ein tatsächliches Geschehen, das dem Anfall des Abfalls nachfolgt. Fällt Abfall an, so muss der gewerbliche Abfallbesitzer/-erzeuger prüfen, ob eine Verwertung des Abfalls in Betracht kommt oder nicht. Ist zum Zeitpunkt der Abgabe des Abfalls ein schlüssiger und zugleich nachvollziehbarer Verwertungsweg nicht sichergestellt und ist die Abfallfraktion mangels Marktgängigkeit unverkäuflich und müsste für die Abnahme des Abfalls sogar regelmäßig ein Entgelt bezahlt werden, dann liegt Abfall zur Beseitigung vor.

Ebenso wurde es in § 7 Abs. 1 KrWG (Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft) versäumt klarzustellen, dass eine Abfallfraktion als „Abfall zur Beseitigung“ anzusehen ist, wenn der Abfallbesitzer/-erzeuger einen ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertungsweg nicht nachweisen kann (vgl. VGH BW, Urteil vom 27.3.2007 — Az.: 10 S 2221/05 - ; OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2009 — Az.: 14 A 3731/06).

2.2 Vermischungsverbot (§ 9 KRWG)

Schließlich findet sich auch in § 9 KrWG (Getrennthaltung von Abfällen zur Verwertung/Vermischungsverbot) keine Regelung dahin, dass das Vermischen von „Abfällen zur Beseitigung“ und „Abfällen zur Verwertung“ unzulässig ist. Verboten ist nach § 9 Abs. 1 KRWG lediglich die Vermischung (einschließlich der Verdünnung) gefährlicher Abfälle (§ 3 Abs. 5 KRWG; Sternchen-Abfälle nach der AVV) mit anderen gefährlichen Abfällen oder mit anderen Abfällen, Stoffen oder Materialien. Ein grundsätzliches Vermischungsverbot für „Abfälle zur Beseitigung“ und „Abfall zur Verwertung“ wäre sinnvoll gewesen, weil in der Praxis immer wieder festzustellen ist, dass insbesondere bei gewerblichen Abfallbesitzern/-erzeugern „Abfälle zur Beseitigung“ über den Abfallbehälter mit „Abfällen zur Verwertung“ entsorgt werden (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2009 — Az.: 14 A 3731/06). Damit hat der Bundesgesetzgeber die Chance vergeben, in Anknüpfung an die obergerichtliche Rechtsprechung die Verwertung von Abfällen aus gewerblichen Herkunftsbereichen nachhaltig voranzubringen und Scheinverwertungen abzustellen. Es besteht damit lediglich die schlichte gesetzliche Vorgabe, dass nach § 9 Abs. 1 KRWG Abfälle getrennt zu halten sind, soweit dieses nach den Maßgaben des § 7 Abs. 2 KRWG (Pflicht zur Abfallverwertung), § 7 Abs. 3 KRWG (Verwertung muss ordnungsgemäß und schadlos sein) sowie § 7 Abs. 4 KRWG (Maßgaben zur Erfüllung der Verwertungspflicht) und § 8 Abs. 1 KRWG (hochwertige Verwertung ist anzustreben) erforderlich ist, was in der Praxis kaum eine spürbar verbesserte Getrennthaltung befördern wird. Für die Vollzugspraxis muss somit weiterhin auf die ergangene Rechtsprechung und die Vorgaben der Gewerbeabfallverordnung zurückgegriffen werden. Die Gewerbeabfall-Verordnung gilt weiterhin fort (Art. 5 Abs. 23 des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts).

3. Fünfstufige Abfallhierachie (§ 6 KrWG)

In § 6 KrWG wird der europarechtlich vorgegebene fünfstufige Abfallbegriff umgesetzt (Vermeidung, Vorbereitung zur Wiederverwendung, stoffliche Verwertung, energetische Verwertung, Beseitigung). In dieser Rangfolge stehen Maßnahmen der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung (§ 6 Abs. 1 KRWG). In der Anlage 4 zum KRWG werden immerhin Beispiele für Abfallvermeidungsmaßnahmen nach § 33 KRWG (Abfallvermeidungsprogramme) genannt. Im Übrigen hat nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KRW diejenige Maßnahme den Vorrang, die den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen unter Berücksichtigung des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips am besten gewährleistet. Für diese Betrachtung der Auswirkungen auf Mensch und Umwelt ist dabei der gesamte Lebenszyklus des Abfalls zugrunde zu legen (§ 6 Abs. 2 Satz 2 KRWG). Insbesondere sind nach § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 KRWG zu berücksichtigen: die zu erwartenden Emissionen, das Maß der Schonung der natürliche Rohstoffreserven, die einzusetzende und die zu gewinnende Energie sowie die Anreicherung von Schadstoffen in Erzeugnissen, Abfällen zur Verwertung oder in daraus gewonnenen Erzeugnissen. Es wird sich zeigen müssen, ob diese Vorgaben auch dahin zu verstehen sind, dass Abfälle nicht unnötig hin und her transportiert werden, wenn am Ende lediglich wieder ein Verbrennungsvorgang steht, denn auch moderne Müllverbrennungsanlagen nutzen die Energie aus Abfällen, um etwa Strom zu erzeugen oder mit Abwärme Fernwärmenetze zu beliefern (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.1.2006 — Az.: 7 ME 136/05 - ; OVG NRW, Beschluss vom 4.7.2007 — Az.: 14 A 3923/94 zur energetischen Verwertung von benutzten Einwegwindeln).

4. Hochwertigkeit der Verwertungsmaßnahmen (§ 8 KrWG)

In § 8 Abs. 1 Satz 3 KrWG wird das Postulat der hochwertigen Verwertung zwar erwähnt. Allerdings ist eine hochwertige Verwertung lediglich anzustreben, so dass die hochwertige Verwertung mehr ein Ziel und weniger eine zu erfüllende Maßgabe darstellt. § 8 Abs. 3 KrWG sieht zumindest vor, dass bei der energetischen Verwertung der Heizwert der Abfälle zur energetischen Verwertung (ohne Vermischung mit anderen Stoffen) 11.000 kJ/kg erreichen muss, damit die energetische Verwertung mit der stofflichen Verwertung als gleichrangig angesehen werden kann.

Hierin kommt zum einen die Abgrenzung zur stofflichen Verwertung (Recycling) von Abfällen zum Ausdruck. Zum anderen wird aber auch Vorsorge dafür getroffen, dass lediglich hochkalorische Abfälle (ohne Vermischung mit anderen Stoffen) den Weg einer energetischen Verwertung gehen sollen.

Das Heizwertkriterium dient der Absicherung der stofflichen Verwertung, welche insbesondere das Ziel hat, natürliche Rohstoffreserven zu schonen und zurückgewonnene Rohstoffe aus Abfällen wieder zu nutzen. Eine solche Absicherung ist als erforderlich anzusehen, weil anderenfalls die Gefahr besteht, dass Abfälle jedweder Art einem „Verbrennungsvorgang“ zugeführt werden, der dann als energetische oder rohstoffliche Verwertung bezeichnet wird. Auch deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17.4.2007 — Az.: 7 C 7.06) in der Vergangenheit deutlich herausgestellt, dass nicht jede Verbrennung von Abfällen eine energetische Verwertung darstellt. 

Az.: II/2 31-02 qu-qu