Mitteilungen - Umwelt, Abfall, Abwasser

Der von der Bundesregierung am 6.11.1996 beschlossene Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung ist vom Bundesrat am 25. April 1997 endgültig abgelehnt worden. Hintergrund für das Scheitern des Änderungsentwurfes vom 6.11.1996 im Bundesrat war insbesondere die massive Kritik der kommunalen Spitzenverbände an dem ersatzlosen Wegfall der Abstimmungspflicht privater Systembetreiber mit den Kommunen (§ 6 Abs.3 Satz 3 VerpackV).

Zwischenzeitlich hat die Bundesregierung mit Datum vom 21.05.1997 einen erneuten Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung beschlossen. In diesem neuen Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung ist die Abstimmungsverpflichtung privater Systembetreiber mit den Kommunen wieder enthalten. Der Bundestag hat diesem neuen Entwurf (Stand: 21.05.1997) bereits gemäß § 59 KrW-/AbfG zugestimmt. Nunmehr liegt dieser neue Entwurf abermals dem Bundesrat zur Zustimmung vor. Die erneute Beratung im Bundesrat wird voraussichtlich im September 1997 erfolgen

Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat zu dem neuen Entwurf (Stand: 21.05.1997) mit Schreiben vom 26.6.1997 gegenüber den Umweltministerien der Bundes-länder u.a. nochmals wie folgt Stellung genommen:

"I. Zum Grundsätzlichen

Eine Änderung der Verpackungsverordnung vom 12.06.1991 kann nur dann im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Abfallvermeidung als zielförderlich erachtet werden, wenn eine deutliche Kurskorrektur in bezug auf die Vermeidung von Verpackungsabfällen erfolgt. Die finanzielle Belastung der Bürger durch die Erfassung und Wiederverwertung von gebrauchten Einwegverpackungen hat zwischenzeitlich einen Betrag von 49,-- DM/pro Kopf/Jahr erreicht. Damit zahlt ein vierköpfiger Personenhaushalt mittlerweile ca. 200,-- DM für das Duale System auf der Grundlage der Verpackungsverordnung. Dies entspricht vielerorts bereits der jährlichen kommunalen Abfallentsorgungsgebühr für die gesamte kommunale Abfallentsorgung (Entsorgung von Restmüll, Sperrmüll, schadstoffhaltigen Abfällen, Bioabfällen, Druckerzeugnissen, Altkühlschränken usw.).

Vor diesem Hintergrund fordern die kommunalen Spitzenverbände eine grundlegende Novellierung der Verpackungsverordnung, die sich an folgenden Eckpunkten orientieren sollte:

- Eindeutiger Vorrang der Vermeidung von Verpackungsabfällen vor deren Verwertung zur Verminderung der Kostenbelastung der Bürger durch die Verpackungsverordnung

- Keine zusätzlichen finanziellen Belastungen für die Kommunen und die abfallgebührenzahlenden Bürger

- Kein Wegfall des Begriffs der "Sortierreste" als Kontrollinstrumentarium

- Öffentliche Kontrolle des Dualen Systems und der DSD-GmbH

- Schaffung eines Absicherungsfonds für den Fall der Einstellung privater Systeme

- Verstärkung der Stellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen der Abstimmungsvereinbarungen

- Finanzielle Beteiligungspflicht eines Systembetreibers an den Abfallberatungskosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

- Durchbrechung monopolartiger Strukturen durch Ermöglichung kleinräumiger Erfassungs- und Verwertungssysteme.

Diese Grundsätze haben in dem Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung (Stand: 21.05.1997) bislang praktisch keine Berücksichtigung gefunden, so daß von einer grundlegenden Novellierung keine Rede sein kann.

Insbesondere sollten systembedingte Schwächen der eingeführten privatwirtschaftlichen Wertstoffsammlung für gebrauchte Einwegverpackungen nicht dazu führen, daß der Verordnungsgeber seine Verordnung an das Sammelsystem anpaßt. Vielmehr sollte mit der Novellierung der Verpackungsverordnung die bestehende Kostenbelastung des Endverbrauchers (49 DM pro Kopf/Jahr) abgebaut werden.

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Schließlich bleibt zu beachten, daß der Bürger/Endverbraucher durch die Einführung eines privatwirtschaftlichen Systems zur Erfassung, Sortierung und Verwertung von gebrauchten Verkaufsverpackungen nicht doppelt belastet werden darf. Das Duale System zur Erfassung, Sortierung und Verwertung von gebrauchten Verkaufsverpackungen wird von einer privaten GmbH, der "Duales System Deutschland GmbH" (DSD-GmbH) betrieben. Es ist nach der VerpackV ein privatwirtschaftliches System außerhalb der kommunalen Abfallentsorgungseinrichtungen, das von der Privatwirtschaft finanziell getragen wird. Es ist als zusätzliches, zweites - deshalb duales - Entsorgungssystem neben das von alters her bestehende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgungssystem der Kommunen getreten. Die Beteiligung der Hersteller/Vertreiber an diesem Dualen System erfolgt auf finanzieller Grundlage. Für das Aufdrucken des "Grünen Punktes" auf ihre Verkaufsverpackungen haben die Hersteller und Vertreiber an die DSD-GmbH ein sog. Lizenzentgelt zu zahlen. Die Hersteller/Vertreiber von Verkaufsverpackungen wälzen diese Lizenzentgeltzahlungen für den "Grünen Punkt" über den Verkaufspreis ihrer Produkte, die in Einwegverpackun-gen vertrieben werden, auf den Käufer (Bürger) ab. Der Bürger (Käufer/Endverbraucher) finanziert also über den Verkaufspreis eines Produktes, das in einer Einwegverpackung feilgeboten wird, das Duale System. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, daß der Bürger nicht doppelt finanziell zur Kasse gebeten werden darf. Dies bedeutet konkret: das Duale System ist ausschließlich aus den Geldmitteln zu finanzieren, die die DSD-GmbH als Betreiberin des Dualen Systems über die Lizenzentgelte für die Verwendung des "Grünen Punktes" vereinnahmt. Eine "Zusatzfinanzierzung" bzw. "Subventionierung" des Dualen Systems über Finanzmittel aus dem kommunalen Abfallgebührenaufkommen oder/und kommunalen Haushaltsmitteln ist ausgeschlossen.

II. Zu den einzelnen Vorschriften

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4. Zu § 6 (Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen)

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4.2 Zu § 6 Abs. 3:

Im Gegensatz zu dem Verordnungsentwurf vom 28.10.1996 ist nunmehr die Abstimmungsverpflichtung privater Systembetreiber mit den Kommunen als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Anhang I (zu § 6) Ziffer 3 Abs. 1 im Grundsatz wieder enthalten. Gleichwohl erreicht die dort geregelte Abstimmungspflicht nicht aus. Wir fordern daher den Regelungsgegenstand der geltenden Verpackungsverordnung in § 6 Abs. 3 und im Anhang zu § 6 uneingeschränkt beizubehalten, zumal die im Entwurf vom 21.5.1997 geregelte Abstimmungspflicht deutlich abgeschwächt worden sind, weil die bestehenden Systeme der kommunalen Gebietskörperschaften nur noch einbezogen werden "sollen". Damit wird die derzeit durch das Wort "sind" bestehende Einbeziehungspflicht gewissermaßen aufgelöst, was eine nachträgliche Entwertung der Investitionen der Kommunen in Wertstoffverfassungssysteme zur Folge hat.
Zusätzlich schlagen wir vor, § 6 Abs. 3 wie folgt zu ergänzen:

"Das System nach Satz 1 ist auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich es eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat zwischen dem Systembetreiber und dem öffentlichen Entsorgungsträger schriftlich zu erfolgen. Die Abstimmung ist Voraussetzung für die Feststellung nach Satz 6. Die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind dabei besonders zu berücksichtigen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können die Übernahme bzw. Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung und Sortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. Der Systembetreiber ist verpflichtet, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung für sein System und durch die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen ( z.B. Containerstandplätze ) entstehen."

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5. Zu § 7 (Rücknahmepflichten für Verpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter)

Die praktische Relevanz der in § 7 getroffenen Regelung ist nicht nachvollziehbar, zumal in § 6 Abs. 5 des Entwurfes zur Verpackungsverordnung klargestellt wird, daß die Vorschrift des § 6 nicht für Verkaufsverpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter gilt. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß der Endverbraucher (Bürger) nicht immer weiß, welche Verkaufsverpackungen schadstoffhaltige Füllgüter enthalten und deshalb nicht dem Dualen System zugeführt würden dürfen. Hieran ändert auch die Definition in § 3 Abs. 6 des Verordnungsentwurfs nichts. Erforderlich wäre als erster Schritt, daß Verpackungen mit schadstoffhaltigen Füllgütern z. B. mit einem "roten Punkt" eindeutig gekennzeichnet werden. Hinzu kommt, daß durch den Begriff "restentleert" Bürger dazu übergehen werden werden, Verkaufsverpackungen mit schadstoffhaltigen Füllgütern auszuspülen, was eine nicht hinnehmbare Problemverlagerung in den Abwasserbereich bedeutet und ein erhebliches Gefährdungspotential für die kommunalen Kläranlagen darstellt. Generell wäre zu überlegen, diesen Problemkreis gegebenfalls über die kommunalen Schadstoff-sammlungen zu lösen. Im übrigen wird bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß die vorgesehene Regelung die Kommunen mit zusätzlichen Kosten für die ständige Beratung der Bürger hinsichtlich der Verpackungen mit schadstoffhaltigen Füllgütern belastet. Auch das spricht für die schon weiter oben angesprochene Kostenbeteiligung der Hersteller und Vertreiber an den systemspezifischen Abfallberatungskosten der abfallentsorgungspflichtigen Kommunen.

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7. Anhang I (Zu § 6)

7.1 Zu Ziffer 1 Abs. 2

Der Begriff "Kunststoffverpackungen, die überwiegend aus biologisch abbaubaren Werkstoffen auf der Basis nachwachsender Rohstoffe hergestellt sind", ist unklar, weil er zum einen keine klare Abgrenzung zu regulären Kunststoffeinwegverpackungen ermöglicht und zum anderen durch das Wort "überwiegend" nicht sichergestellt ist, daß eine Kompostierung oder anaerobe Vergärung dieser Verpackungen tatsächlich durchgeführt werden kann. Es sollte deshalb nur von "Verpackungen aus biologisch vollständig abbaubaren Werkstoffen auf der Basis nachwachsender Rohstoffe" die Rede sein. Anderenfalls sind Irritationen beim Endverbraucher (Bürger) und Fehlwürfe vorprogrammiert. Gleiches gilt für die Begriffsregelung in § 16 Abs. 2 des Entwurfes.

7.2 Zu Ziffer 1 Abs. 5

Wir schlagen vor, Ziffer 1 Abs. 5 des Anhangs wie folgt zu fassen:

"Die tatsächlich erfaßte Menge an Verkaufsverpackungen ist unbeschadet der in Abs. 1 festgelegten Mindestquoten einer Verwertung zuzuführen.

Stofflich nicht verwertbare Sortierreste sind den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern gemäß § 13 Abs.1 Satz 2 KrW-/AbfG als Abfall zur Beseitigung zu überlassen.

Als stofflich nicht verwertbare Sortierreste gelten nicht restentleerte Verpackungen sowie Stoffe, die

- nicht mit Hilfe manueller oder maschineller Sortierung in stofflich verwertbare Fraktionen zerlegt werden können,

- durch andere als die ursprünglichen Füllgüter durch verpackungsfremde Stoffe verschmutzt oder kontaminiert sind,

- keine Verpackungsbestandteile sind."

In der neuen Verpackungsverordnung ist deutlich herauszustellen, daß die dort festgelegten Größen nur Mindestquoten sind. Darüber hinaus ist es unverzichtbar, daß die geltende Begriffsbestimmung der "Sortierreste" als Kontrollinstrumentarium aufrechterhalten wird, damit nicht "die Sortiertiefe" den Verwertungskapazitäten angepaßt und der überschießende Anteil an verwertbaren Verkaufsverpackungen - insbesondere aus Kunststoff - deponiert oder verbrannt wird. Durch die Begriffsbestimmung der "Sortierreste" kann folglich kontrolliert werden, ob verwertbare Verkaufsverpackungen widerrechtlich deponiert oder verbrannt werden. Im übrigen gilt, daß nicht verwertbare und nicht restentleerte Verkaufsverpackungen als "Abfall zur Beseitigung" gem. § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG als Gewerbeabfall den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen sind.

7.3 Zu Ziffer 3 Abs. 1

Satz 2 ist zu streichen und stattdessen die Fassung der geltenden Verpackungsverordnung einzufügen, wonach die bestehenden Systeme der abfallentsorgungspflichtigen Kommunen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) "einzubeziehen" sind.

Wir verweisen insoweit auf unsere Begründung zur vorgeschlagenen textlichen Änderung des § 6 Abs. 3.

7.4 Zu Ziffer 3 Abs. 3 Nr. 7

Wir schlagen hier folgende Formulierung vor:

"(Der Antragsteller hat sicherzustellen),

- daß ausreichende finanzielle Rückstellungen gebildet werden, damit im Falle der Einstellung des Systembetriebs (z. B. durch Konkurs) eine ordnungsgemäße Entsorgung der in Verkehr gebrachten Verpackungen sichergestellt ist."

Es genügt nicht, daß der Antragsteller nur die Entsorgung der in den Sammelvorrichtungen des Systems tatsächlich erfaßten Verpackungen sicherstellen muß. Vielmehr muß gewährleistet sein, daß das finanzielle Risiko eines Systemzusammenbruchs (z. B. durch Konkurs) nicht zu Lasten der Kommunen als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gehen darf, die gegenwärtig für die Entsorgung der "Abfälle" bei einem Systemzusammenbruch abfallgesetzlich zuständig und kostentragungspflichtig wären. Bestehende Systeme (wie z. B. das Duale System) müssen deshalb verpflichtet werden, unverzüglich einen Fonds aufzubauen, der für den Fall der Systemeinstellung diejenigen Finanzmittel enthält, die zu einer Systemabwicklung notwendig sind. Hierzu gehört insbesondere auch, daß alle im Zeitpunkt des Systemzusammenbruchs in Verkehr gebrachten Verpackungen kostendeckend über den Absicherungsfonds entsorgt werden können, zumal die Bürger bereits mit dem Kauf eines Produktes in einer Einwegverpackung, die mit einem "grünen Punkt" gekennzeichnet ist, die "Erfassungs- und Verwertungskosten" bezahlt haben. Die jetzige Regelung greift vor diesem Hintergrund zu kurz, weil im Falle eines Systemzusammenbruchs nur diejenigen Verpackungen auf der Grundlage des gebildeten Absicherungsfonds kostendeckend entsorgt werden würden, die tatsächlich bereits in das System eingebracht worden sind. Die vom Bürger gekauften Einwegverpackungen, deren Füllgüter noch nicht verbraucht sind, würden demnach nicht über den Absicherungsfonds kostendeckend entsorgt werden, so daß der Bürger insoweit einer doppelten Kostenbelastung im Fall des Systemzusammenbruchs ausgesetzt wird."

Es bleibt nunmehr abzuwarten, ob die Anregungen der kommunalen Spitzenverbände im Bundesratsverfahren Berücksichtigung finden.

Az.: IV/2 32-12-1 qu/sb