Mitteilungen - Finanzen und Kommunalwirtschaft

Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1996 und zur Regelung des interkommunalen Ausgleichs der finanziellen Beteiligung der Gemeinden am Solidarbeitrag zur Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 1996 und zur Änderung anderer Vorschriften (Drucksache 12/402)

I. Eckdaten der Gemeindefinanzierung 1996

1. Katastrophale Verschlechterung der Kommunalfinanzen

Die kreisangehörigen Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen stehen vor dem finanziellen Kollaps. Dies ist das Ergebnis einer Umfrage des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes, an der 288 oder knapp 80 % der kreisangehörigen Städte und Gemeinden des Landes Nordrhein-Westfalen teilgenommen haben.

- Zahl der Kommunen mit Haushaltssicherungskonzepten nimmt erschreckend zu

Die Zahl der kreisangehörigen Kommunen, die trotz aller Anstrengungen 1995 und 1996 ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen mußten, nimmt erschreckende Dimensionen an. So mußten im Jahr 1995 53 Kommunen (gut 18 % von 288 Städten und Gemeinden) ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen. Im Jahr 1996 steigt die Zahl auf 82 Kommunen (gut 28 % von 288 Städten und Gemeinden) an. Im Vergleich der Jahre 1995/1996 hat sich die Anzahl der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, die ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen müssen, mehr als verdoppelt.

Nach dem jetzigen Planungsstand rechnen diese Kommunen in den angegebenen Jahren damit, den Haushalt auszugleichen:

1997 3 Gemeinden

1998 12 Gemeinden

1999 29 Gemeinden

2000 13 Gemeinden

2001 5 Gemeinden

nicht absehbar 20 Gemeinden

Eine weitere erschreckende Feststellung des Umfrageergebnisses ist, daß nicht nur die Zahl der Städte und Gemeinden mit Haushaltssicherungskonzepten, sondern auch das Volumen der Fehlbedarfe gegenüber dem schon sehr hohen Niveau von 1995 landesweit um weitere 15 %, rd. 500 Mio DM, zunimmt. Hinzu kommt, daß auch etliche Kreise Fehlbedarfe in ihren `96er Verwaltungshaushalten aufweisen, die die kreisangehörigen Städte und Gemeinden über die Kreisumlage zusätzlich belasten.

- Zahl der Kommunen ohne Hauhaltsausgleich wird weiter dramatisch ansteigen

Ein Ende dieser katastrophalen defizitären Finanzentwicklung für die Städte und Gemeinden ist nicht in Sicht. In 1995 können neben den 53 Städten und Gemeinden mit Haushaltssicherungskonzepten weitere 72 den Haushaltsausgleich nur dadurch erreichen, daß sie ihre Rücklagen auflösen bzw. Vermögensveräußerungen tätigen. Das bedeutet, daß 1995 bei insgesamt 125 kreisangehörigen Kommunen kein strukturell ausgeglichener Haushalt vorliegt. Für 1996 ist neben den 82 Städten und Gemeinden mit Haushaltssicherungskonzepten mit weiteren 65 zu rechnen, die den Haushaltsausgleich nur durch Rücklagenentnahmen bzw. Vermögensveräußerungen erreichen können. Die Zahl der Kommunen mit strukturell unausgeglichenem Haushalt steigt 1996 auf 147 an.

Die Tatsache, daß im Jahr 1996 65 Städte und Gemeinden gegenüber 72 in 1995 den Haushaltsausgleich nur durch Entnahme aus der allgemeinen Rücklage bzw. Vermögensveräußerung erreichen können, ist nicht auf eine Verbesserung der Finanzsituation, sondern darauf zurückzuführen, daß die vorhandenen Rücklagen erschöpft sind.

Die Anzahl der Kommunen, die einen Haushaltsausgleich ohne Eingriff in ihre eigene Substanz tätigen und somit einen "echten" Haushaltsausgleich vorweisen können, verringert sich rapide: Im Ergebnis ist festzuhalten, daß 1996 jede zweite kreisangehörige Kommune keinen strukturell ausgeglichenen Haushalt vorweisen kann.

- Starker Einbruch bei den Steuereinnahmen

Die Konjunkturschwäche hat in den Jahren 1993 und 1994 zu dramatischen Einbrüchen bei der Gewerbesteuer (Rückgang 1994 - 4,5 %) geführt. Diese Tendenz hat sich in den ersten drei Quartalen des Jahres 1995 mit - 5,5 % weiter fortgesetzt. Das bedeutet, daß die Gewerbesteuereinnahmen (netto) 1995 nochmals deutlich zurückgehen.

Demgegenüber ist bei den Grundsteuern A und B in den Jahren 1993 und 1994 ein moderates Wachstum zu verzeichnen (+ 5,6 %). Diese Entwicklung hält auch in den ersten drei Quartalen des Jahres 1995 mit + 6,6 % an.

Nach dem Ergebnis der Umfrage wird das Aufkommen von Gewerbesteuer (netto) und Grundsteuern A und B für 1996 durchschnittlich rd. 630,-- DM pro Einwohner betragen. Das sind rd. 14,-- DM pro Einwohner bzw. 2,3 % mehr als in 1995.

Im Ergebnis zeigt die Umfrage bei den Realsteuereinnahmen einen stagnierenden Verlauf auf. Das bedeutet, daß die für 1996 zu erwartende finanzielle Talfahrt auch aufgrund des Rückgangs beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer durch die eigenen Steuereinnahmen der Städte und Gemeinden nicht aufgehalten werden kann. Besorgniserregend ist weiter die Tatsache, daß die Städte und Gemeinden mit Haushaltssicherungskonzepten durchschnittlich um rd. 72,-- DM pro Einwohner geringere Realsteuereinnahmen verfügen als die übrigen Städte und Gemeinden.

- Maßvoller Zuwachs bei den Gebühreneinnahmen

Nach dem kräftigen Anstieg der Gebühreneinnahmen in den Jahren 1993 und 1994 (+ 8 % im Jahr 1994) ist in den Jahren 1995 und 1996 mit einem erheblich geringerem Zuwachs zu rechnen. So ist in den ersten drei Quartalen des Jahres 1995 bei den Gebühreneinnahmen gegenüber 1994 eine Stagnation zu verzeichnen. Nach dem Umfrageergebnis wird sich diese Entwicklung mit leicht aufwärts gerichteter Tendenz im Jahr 1996 fortsetzen. So haben die kreisangehörigen Städte und Gemeinden bei den Gebühreneinnahmen für 1996 einen leichten Zuwachs von 3 % eingeplant. Damit spiegelt die Steigerungsrate bei den Gebühren im Jahr 1996 in etwa die für 1996 zu erwartenden Preissteigerungsrate wider.

Diese Entwicklung zeigt, daß der an die Städte und Gemeinden gerichtete Vorwurf, ihre Haushalte auf Kosten der Gebührenzahler zu sanieren, jeglicher Grundlage entbehrt.

- Anstieg der Kreisumlage nicht zu stoppen

Ein neuralgischer Punkt auf der Ausgabenseite wird auch im Jahr 1996 die Kreisumlage, die maßgeblich durch die Sozialausgaben beeinflußt wird, sein. Nach dem Umfrageergebnis erwarten die Städte und Gemeinden für 1996 einen Zuwachs bei der Kreisumlage von 1,15 Punkten auf durchschnittlich 40,75 %. Einwohnerbezogen wird im Jahr 1996 mit einer Belastung bei der Kreisumlage in Höhe von 626,-- DM pro Einwohner gerechnet.

2. Minimales Wachstum bei den Finanzzuweisungen 1996

Vor dem Hintergrund der katastrophalen Situation der Gemeindefinanzen verfolgen die Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen mit großer Besorgnis folgende Entwicklungen:

2.1 Irreführende Zuwachsrate bei den Finanzzuweisungen 1996

Im Gesetzentwurf des GFG 1996 ist für die Zuweisungen des Landes im Rahmen des allgemeinen Steuerverbundes ein Betrag von 13.321,9 Mio DM ausgewiesen. Gegenüber dem GFG 1995 bedeutet dies rein rechnerisch eine Steigerung von 9,1 %. Diese Steigerungsrate ist irreführend und gibt ein verzerrtes Bild wieder. Wird aus dieser Summe die Befrachtung in Höhe von 289,1 Mio DM und der Abrechnungsbetrag aus dem GFG in Höhe von 216,5 Mio DM herausgerechnet, ergibt sich eine Steigerungsrate der allgemeinen Zuweisungen und Zweckzuweisungen 1996 zu 1995 von 5 %. Hält man sich darüber hinaus an die Systematik der Ableitung des Steuerverbundes des Vorjahres und rechnet den Transferanteil des Landes Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Deutschen Einheit bei der Berechung des allgemeinen Steuerverbundes heraus, ergibt sich lediglich eine Zuwachsrate von rd. 1 %.

Aus diesem Grund gehen die von Innenminister Kniola im Rahmen der 1. Lesung des GFG 1996 zitierten "825,5 Mio DM mehr bescherten Gemeindefinanzen" völlig an den Realitäten des `96er Finanzausgleichs vorbei. Der Innenminister verschweigt bewußt, daß unter Berücksichtigung der Befrachtung, der Abrechnung aus dem GFG 1994 und der gegenüber dem Vorjahr geänderten Systematik der Ableitung des Steuerverbundes im `96er Finanzausgleichstopf nur rd. 138 Mio DM mehr sind als im GFG 1995.

2.2 Steigerung der Schlüsselmasse

Die Schlüsselmasse soll parallel zum Landesetat um 3 v.H. (312,5 Mio. DM) steigen. Unberücksichtigt bleibt bei dieser Operation, daß ein negativer Abrechnungsbetrag aus dem Jahr 1994 in Höhe von 201, 5 Mio. DM vorliegt. Wird die Abrechnung des allgemeinen Steuerverbundes 1994 berücksichtigt, liegt lediglich eine Steigerungsrate von 1,06 % vor - tatsächlich ist also keine Steigerung der Schlüsselmasse 1996 entsprechend der Steigerung des Landeshaushalts gegeben, wie in der Regierungserklärung versprochen. Angesichts der defizitären Finanzentwicklung der Städte und Gemeinden ist eine Verstärkung der Schlüsselzuweisungen um mindestens 200 Mio. DM unabdingbar, um die Handlungsfähigkeit der Kommunen in Nordrhein-Westfalen im Jahr 1996 zu sichern. Eine solche Verstärkung der allgemeinen Deckungsmittel ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund erforderlich, daß sich aufgrund der rückläufigen Steuerkraft die Finanzkraft aller Städte und Gemeinden

- 1995 gegenüber 1994 um rd. 1 Mrd. DM verringert hat und

- in 1996 um weitere 370 Mio. DM verschlechtern wird.

Seit 2 Jahren ist bei der Finanzkraft kein Zuwachs zu verzeichnen. Das ergibt sich aus der nachfolgenden Übersicht:

Tabelle einfügen

Ernste Gefahren für die verfassungsmäßig garantierte kommunale Selbstverwaltung sind die Folge, wenn z.B. die Kommunen notgedrungen den Weg beschreiten müssen, teilweise bereits Gehälter oder auch Zinsleistungen für längerfristige Kredite durch Kassenkredite zu finanzieren. Massiv erschwerend für die Situation in den kommunalen Verwaltungshaushalten wird auch im Jahr 1996 die gegenüber 1995 und 1994 stagnierende Entwicklung beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sein. So wird der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im Jahr 1996 mit 11,2 Mrd. DM knapp das Niveau sowohl des Jahres 1994 als auch des Jahres 1995 überschreiten.

3. Anpassungshilfe (Umsetzung des ifo-Gutachtens)

Der Nordrhein-Westfälische Städte- und Gemeindebund unterstützt die Absicht der Landesregierung, entsprechend dem Auftrag des Verfassungsgerichtshofs den kommunalen Finanzausgleich neu zu gestalten. Diesem Ziel wird allerdings das in Auftrag gegebene Gutachten des ifo-Forschungsinstituts in München nicht gerecht. Das Gutachten befaßt sich weniger mit einer sachgerechten Weiterentwicklung des Finanzausgleichs als vielmehr mit der Frage, wie der Finanzausgleich zugunsten der kreisfreien Städte verändert werden kann.

Abgesehen davon, daß wir diese Vorschläge mit aller Macht bekämpfen werden, da ihre Umsetzung zum finanziellen Ruin der Mittelstädte führen würde, verschleiert das Instrument einer solchen Anpassungshilfe die wahren Konsequenzen aus der Umsetzung der "Reformempfehlungen". So würden insbesondere die Mittelstädte mit diesem "Trostpflaster" im Jahr 1996 ruhiggestellt und ab dem Jahr 1997 vor dem finanziellen Kollaps stehen.

So haben die negativen Erfahrungen nach dem Wegfall des sog. Spitzenausgleichs für die Abschaffung der Lohnsummensteuer gezeigt, daß die ehemals lohnsummensteuererhebenden Städte und Gemeinden ab dem Jahr 1983 die Strukturverschlechterung ihrer Einnahmesituation, d. h. die ab 1983 voll aus der Abschaffung der Lohnsummensteuer resultierenden Mindereinnahmen bei der Gewerbesteuer, in keinster Weise auffangen konnten. Bekanntlich haben die strukturellen Schäden, die dieser "Reform" der Gewerbesteuer zuzuschreiben sind, bis zum heutigen Tag negative Auswirkungen auf die ehemals lohnsummensteuererhebenden Städte und Gemeinden. Mit schlimmsten Befürchtungen sehen wir insbesondere vergleichbare negative Auswirkungen auf die Struktur der Finanzsituation der Mittelstädte, die über einen langen Zeitraum hinweg die Zeche für die Umsetzung der "Reformempfehlungen" zu zahlen hätten.

Eine grundlegende Neustrukturierung des kommunalen Finanzausgleichs ist nur auf der Basis einer weitgehenden Verständigung zwischen kreisfreien Städten auf der einen sowie kreisangehörigen Städten und Gemeinden und Kreisen auf der anderen Seite möglich und bedarf einer gründlichen und umfassenden Vorberatung. Die volle oder teilweise Umsetzung des Gutachtens im Rahmen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1996 wird diesem Anspruch nicht gerecht. Eine Neuordnung des kommunalen Finanzausgleich nach eingehender Grundsatzdiskussion mit dem GFG 1997 vorzunehmen.

Der Nordrhein-Westfälische Städte- und Gemeindebund wird mit aller Kraft versuchen, eine Umsetzung der Vorschläge der Gutachter bereits im Rahmen des GFG 1996 zu verhindern. Dies ist auch deshalb richtig, weil sich die Städte und Gemeinden bei ihren Haushaltsplanungen auf die bekanntgegebenen Schlüsselzuweisungen des GFG 1996 eingestellt haben. Außerdem ist es nicht verantwortbar, daß unabhängig von den laufenden Hebesatzdiskussionen durch das ifo-Gutachten eine weitere Hebesatzwelle Anfang 1996 ausgelöst wird.

Wir fordern deshalb:

Die vorgesehene Anpassungshilfe in Höhe von 250 Mio DM ist voll der Schlüsselmasse zuzuschlagen. Dies hat zur Folge, daß die Negativwirkung aus der Abrechnung des Steuerverbundes aus dem Jahr 1994 im Zuge des Finanzausgleichs 1996 voll aufgefangen wird.

4. Befrachtung der Zweckzuweisungen

Die im Referentenentwurf des GFG 1996 vorgesehene Befrachtung der Zweckzuweisung bzw. Entfrachtung des Landesetats in Höhe von 289,1 Mio DM stößt auf strikteste Ablehnung. Wir halten es für eine Zumutung, daß das Land den kommunalen Steuerverbund zur Konsolidierung des Landesetats in einer Größenordnung von ½ Punkt der Verbundmasse heranziehen will. Seitens des Landes wird bei dieser Operation offensichtlich unterstellt, daß es dem Land finanziell wesentlich schlechter geht als den Kommunen. Diese Annahme ist schlicht unzutreffend.

So hat das Finanzierungsdefizit in den ersten drei Quartalen des Jahres 1995 gegenüber 1994 um rd. 1,2 Mrd. DM zugenommen und beläuft sich bereits jetzt auf über 3 Mrd DM. Dies ist mit - 0,7 % auf die miserable Einnahmesituation, insbesondere bei der Gewerbesteuer mit - 5,5 % zurückzuführen. Auf der Ausgabenseite hat sich mit + 1,6 % trotz des weiterhin ungebremsten Anstiegs bei den sozialen Leistungen mit + 5,6 % gezeigt, daß die Kommunen ihre Ausgaben - insbesondere die Personalausgaben mit +1,7 % und die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand mit +0,4 % - bis an die äußerste Grenze zurückfahren.

Rein faktisch sind die Städte und Gemeinden nicht in der Lage, das von ihnen abverlangte Opfer zu erbringen.

5. Abwasserinvestitionspauschale

Die strengen Anforderungen an die Kommunen zur Verbesserung der Abwasserbeseitigung steigen vor allem im ländlichen Bereich ins Uferlose, wie zugleich auch die Abgabepflichten der Städte und Gemeinden nach dem Abwasserabgabengesetz, obwohl die Kläranlagen inzwischen weitgehend dem letzten Stand (3. Reinigungsstufe) entsprechen. Zudem treten mit Jahresbeginn 1996 die neuen Regelungen der Selbstüberwachungsverordnung Kanal in Kraft, die für die Städte und Gemeinden zusätzlich mit einem noch nicht vorhersehbaren Finanzaufwand verbunden sein werden.

Aus diesem Grund fordern wir, daß die Abwasserinvestitionspauschale auf das Niveau im 94er Finanzausgleich, also um 45 Mio auf 300 Mio DM angehoben wird. Wir schlagen insoweit eine entsprechende Umschichtung der Mittel aus der allgemeinen Investitionspauschale in die Abwasserinvestitionspauschale vor. Damit wird die Kürzung der Abwasserinvestitionspauschale im GFG 1995 um 15 % wieder rückgängig gemacht.

6. Zuweisungen zum Ausgleich besonderer Härten bei der Erhebung von Abwassergebühren

Im Zuge des GFG 1996 ist vorgesehen, den Berechnungsmodus der Landesförderung zum Ausgleich besonderer Härten bei der Erhebung von Abwassergebühren zu ändern. Es soll lediglich derjenige Betrag subventioniert werden, der 85 % über der maßgeblichen Landesdurchschnittsgebühr von 4,52 DM cbm liegt (1995: 75 %). Des weiteren wird der Fördersatz auf 70 % reduziert (1995: 80 %).

Der geänderte Berechnungsmodus hat zur Folge, daß sich die Zuweisungen für die empfangsberechtigten Städte und Gemeinden reduzieren. Die betroffenen Städte und Gemeinden bzw. die Gebührenzahler haben jedoch auf die bisherige Förderung als verläßliche Größe im Sinne von Planungssicherheit vertraut. Aus diesem Grund ist es sachgerecht, daß das Fördersystem des Landes für Kommunen mit extrem hohen Abwassergebühren in der bisherigen Form und mit den bisherigen Ausgleichsprozentsätzen weiterhin Bestand hat. Damit wird sichergestellt, daß eine zweckgerichtete und wirkungsvolle Begrenzung von unzumutbar hohen Abwassergebühren erfolgt.

7. Auswirkungen der Belastungen aus dem West-Ost-Transfer im Rahmen der Deutschen Einheit

Der Transferanteil des Landes Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Deutschen Einheit beläuft sich im Jahr 1996 auf 3,845 Mrd. DM.

Hinsichtlich der kommunalen Refinanzierung des West-Ost-Transfers im Rahmen der Deutschen Einheit ist festzustellen, daß der Solidarbeitrag in Höhe von 1.653,40 Mio DM zu gut ¾ über die Gewerbesteuerumlage (1.284,30 Mio DM) und zu knapp ¼ (369,1 Mio DM) als Vorwegabzug erbracht wird. Im Ergebnis läuft die hohe Gewerbesteuerumlagefinanzierung darauf hinaus, daß die Erbringung der Transferleistungen einseitig zu Lasten der Städte und Gemeinden geht, in denen die Wirtschaftstätigkeit und damit die Gewerbesteuer konzentriert ist. Die steuerstarken Städte und Gemeinden werden somit überproportional belastet.

Daß diese Finanzierung der Einheitslasten zu gut ¾ über die Gewerbesteuerumlage nicht sach- und systemgerecht sein kann, liegt auf der Hand. Aus diesem Grund muß der Vervielfältiger für die Anhebung der Gewerbesteuerumlage von 29 v.H.-Punkten für die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs, der mit einer Revisionsklausel für das Jahr 1997 verbunden ist, bereits vor der für 1997 vorgesehenen Überprüfung reduziert werden. Wir appellieren deshalb an das Land, über den Bundesrat eine entsprechende Initiative zu ergreifen.

Des weiteren sind wir der Auffassung, daß die Praxis des Landes Nordrhein-Westfalen bei der Heranziehung der Kommunen zur Finanzierung des West-Ost-Transfers der Überprüfung bedarf. So wird der Anteil der Gemeinden an den einigungsbedingten Lasten des Landes ohne Begründung von 44 v.H. auf 43 v.H. angepaßt. Unserer Auffassung nach setzt diese Anpassung nachvollziehbare Neuberechnungen der Solidarpaktfolgen auf der Basis aktueller Steuer- und Finanzkraftzahlen für die alten und die neuen Länder voraus. Aus diesem Grund fordern wir, daß die offensichtlich veränderten Basisdaten für die Neuberechnung des kommunalen Finanzierungsbeitrages für den West-Ost-Transfer offengelegt werden. Ziel muß sein, daß die Städte und Gemeinden entsprechend unserer langjährigen Forderung nicht mehr überproportional an den Einheitslasten beteiligt werden. Ihr Anteil ist deutlich zu senken.

II. Sonstige Änderungen

1. Ermittlung des Arbeitslosenansatzes

Wir begrüßen, daß bei der Ermittlung des Arbeitslosenansatzes künftig gemeindescharfe Daten zugrunde gelegt werden. Damit entfällt zum einen die bisherige Umrechnung der Arbeitslosenzahlen von Arbeitsamtsbezirken auf die einzelnen Gemeinden und es erfolgt zudem eine zeitnähere Berücksichtigung der Arbeitslosendaten.

2. Härteregelung für den durch den Truppenabzug bedingten Rückgang der Einwohnerzahl im Finanzausgleich 1996

Für den Finanzausgleich 1996 wird die Einwohnerzahl zum 31.12.1994 maßgeblich sein. Aus dem Kreis der Garnisonsstädte und -gemeinden sind wir darüber informiert worden, daß trotz des Freiwerdens von Wohnungen aufgrund des Abzugs der Streitkräfte keine weitere Zuwanderung von Einwohnern erfolgt. Mit Blick auf die allgemein bestehende Wohnungsnot hat lediglich eine Umverteilung der Einwohner stattgefunden, indem z. B. die bereits ansässigen Aussiedler und Übersiedler das Wohnungsangebot nutzen. Infolge dessen konnte der Verlust der A- und D-Einwohner nicht abgefangen werden.

Aus diesem Grund regen wir an, der Einwohnerzahl der Standortgemeinden, die aufgrund der dargestellten Sachlage im Rahmen des Finanzausgleichs 1996 mit Einnahmeverlusten zu rechnen haben, die Zahl der A- und D-Einwohner nach der für das GFG 1993 festgesetzten Anzahl im Sinne einer Härteregelung hinzuzurechnen.