Kommunalfinanzen: Ruhe vor dem Absturz

Die finanzielle Situation der Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen bleibt trotz einer auf dem ersten Blick positiven Entwicklung im Jahr 2008 auch in diesem Jahr angespannt. Dies ist das Resultat der diesjährigen Haushaltsumfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW. Wie im Vorjahr haben sich alle 360 kreisangehörigen Mitgliedskommunen mit rund 9,4 Millionen Einwohnern an der Umfrage ihres Spitzenverbandes beteiligt.

„Die weiter steigenden Ausgaben insbesondere im sozialen Bereich sowie die enormen Fehlbeträge aus Vorjahren führen dazu, dass auch im Jahr 2009 nur wenige Kommunen in NRW einen strukturellen Haushaltsausgleich erreichen, also ohne Abbau von Eigenkapital den Haushalt ausgleichen können“, erklärte Dr. Bernd Jürgen Schneider, Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes NRW, heute in Düsseldorf bei der Vorstellung der Umfrageergebnisse. Umso bedrohlicher ist das Szenario der schwindenden Steuereinnahmen aufgrund des Konjunktureinbruchs. Die in der letzten Woche vorgestellten Ergebnisse der Mai-Steuerschätzung sagen einen Rückgang bei den Steuereinnahmen der Gemeinden in den alten Bundesländern um 8,7 Prozent gegenüber dem Vorjahr voraus. Auch für 2010 wird nochmals ein Rückgang von vier Prozent prognostiziert.

Der für die Kommunen besonders wichtige Gemeindeanteil an der Einkommensteuer wird in diesem Jahr um neun Prozent niedriger ausfallen als im Vorjahr, für das Gewerbesteueraufkommen (Brutto) wird mit einem knapp 15-prozentigen Rückgang gegenüber dem Vorjahr gerechnet. „Bei der Bewertung der Umfrageergebnisse ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der Wirtschafts- und Finanzmarktkrise drastische Verschlechterungen in der Haushaltssituation zu befürchten sind, die sich in den Haushaltsplanungen vor Ort noch nicht widerspiegeln konnten“, machte Schneider deutlich. So basieren die kommunalen Haushaltsplanungen noch auf den Annahmen aus den Steuerschätzungen respektive Orientierungsdaten von 2008. Insofern dürfte die tatsächliche Entwicklung der Haushalte im Jahr 2009 deutlich schwieriger ausfallen, als die ohnehin schon beunruhigenden Umfrageergebnisse befürchten lassen.

Die schwierige Lage der Kommunalfinanzen wird durch den Rekordstand der Kredite zur Liquiditätssicherung mehr als deutlich. Die Vorjahreswerte sind nochmals übertroffen worden. Ende 2008 betrug der Stand der Kredite zur Liquiditätssicherung 14,6 Mrd. Euro nach 13,7 Mrd. Euro Ende 2007. „Dies bedeutet, dass die Kommunen trotz der guten konjunkturellen Situation im Jahr 2008 fast 1 Mrd. Euro neue Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen mussten, um laufenden Aufwand zu finanzieren. Hieran wird deutlich, dass die NRW-Städte und -Gemeinden selbst bei der guten Konjunktur nicht in der Lage waren, ihren Aufwand durch die Erträge zu finanzieren“, legte Schneider dar.

Ein weiteres Indiz zur Beurteilung der Finanzlage ist die Anzahl der Kommunen mit Haushaltssicherungskonzept. Ein solches muss aufgestellt werden, wenn eine Kommune ihren Haushalt nicht ausgleichen kann. In diesem Jahr werden 43 StGB NRW-Mitgliedskommunen in dieser Situation sein. Gegenüber dem Vorjahresergebnis von 71 Kommunen sieht dies zwar positiv aus. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass ein Haushaltssicherungskonzept nach Umstellung auf das NKF häufig nur durch die Fiktion des Haushaltsausgleichs nach Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage vermieden werden kann.

Eine strukturelle Verbesserung der kommunalen Finanzsituation ist in der Umstellungsphase von der Kameralistik auf die Doppik daher aus der Anzahl der Haushaltssicherungskonzepte nicht ohne weiteres ableitbar. „Einen unverfälschten Blick auf die Finanzsituation gibt der Parameter des strukturellen Haushaltsausgleichs. Einen solchen Haushaltsausgleich ohne Verzehr des Eigenkapitals schaffen 2009 lediglich 48 der 360 Mitgliedstädte und -gemeinden, also nur 13 Prozent der Mitgliedskommunen“, erklärte Schneider.

Den strengsten Restriktionen sind Städte und Gemeinden unterworfen, deren Haushaltssicherungskonzept von der Kommunalaufsicht nicht genehmigt worden ist, da sie auch auf mittlere Sicht keinen Haushaltsausgleich darstellen können. In der so genannten vorläufigen Haushaltswirtschaft, auch Nothaushaltsrecht genannt, sind den Kommunen freiwillige Ausgaben grundsätzlich untersagt. Hier wird es voraussichtlich einen Rückgang von 39 kreisangehörigen Städten und Gemeinden auf einen Wert von 28 geben. „Spitzenreiter“ bei den Haushaltssicherungskonzepten und den Nothaushaltskommunen sind im Jahr 2009 wiederum die Regierungsbezirke Köln und Arnsberg (s. Tabelle):

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Abbau des Eigenkapitals

Erstmals wurde mit der Haushaltsumfrage der Abbau der Ausgleichsrücklage - der Anteil des Eigenkapitals, der im NKF zum fiktiven Haushaltsausgleich eingesetzt werden kann - sowie des Eigenkapitals allgemein abgefragt. Die Ergebnisse belegen wiederum die strukturelle Unterfinanzierung der kommunalen Familie. Bereits 2009 werden 53 der StGB NRW-Mitgliedstädte und -gemeinden ihre Ausgleichsrücklage vollständig aufgebraucht haben, für 2010 erwarten dies 57 Kommunen, für 2011 weitere 39 und für 2012 noch einmal 23 Kommunen. Dies bedeutet, dass im Finanzplanungszeitraum insgesamt 172 der Mitgliedskommunen - und damit etwa 50 Prozent - ihre Ausgleichsrücklagen vollständig aufgebraucht haben werden.

„Da diese Erwartungen noch auf den zwischenzeitlich völlig überholten Orientierungsdaten aus dem Herbst 2008 beruhen, dürfte sich das tatsächliche Tempo des Eigenkapitalverzehrs in den kommenden Jahren noch erheblich beschleunigen“, führte Schneider aus.

Besonders bedrohlich ist, dass sich in einigen Mitgliedskommunen des StGB NRW im Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung die Überschuldungssituation abzeichnet. Diese Kommunen werden somit das gesamte Eigenkapital vollständig verzehrt haben. Davon gehen insgesamt 14 StGB NRW-Mitgliedstädten und -gemeinden aus.

Ertragssituation unterschiedlich

Bis Ende 2008 war das Gewerbesteueraufkommen insgesamt erfreulich, wobei dies den einzelnen Städten und Gemeinden sehr unterschiedlich zugute kommt. Die Kämmerer erwarteten in den Haushaltsplanungen noch einen Rückgang der Gewerbesteuer um lediglich 3,4 Prozent gegenüber 2008 auf 3,53 Mrd. Euro (nach 3,65 Mrd. Euro im Vorjahr). Aufgrund der aktuellen Entwicklung dürfte der Rückgang sehr viel deutlicher ausfallen. Die Mai-Steuerschätzung geht von knapp minus 15 Prozent aus, der Deutsche Städte- und Gemeindebund sogar von einem Rückgang der Gewerbesteuer um bis zu 18 Prozent. Der durchschnittliche Gewerbesteuerhebesatz bleibt in den StGB NRW-Mitgliedskommunen für 2009 wie im Vorjahr bei 413 Prozentpunkten.

Für die Grundsteuer B wird mit einem Aufkommen von 1,172 Mrd. Euro (plus 1,3 Prozent) gerechnet. Auch hier bleibt der durchschnittliche Hebesatz konstant für die Grundsteuer A mit 226 Prozent und für die Grundsteuer B mit 388 Prozent. „Bei dieser Durchschnittsbewertung wird aber immer deutlicher, dass insbesondere das Aufkommen bei der Gewerbesteuer nicht allen Städten und Gemeinden zugute kommt. Vor allem strukturschwache Kommunen sind von der positiven Entwicklung der vergangenen Jahre abgekoppelt“, erläuterte Schneider.

Für diese Kommunen ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer von besonderer Bedeutung. Im Jahr 2008 betrug er 6,26 Mrd. Euro nach knapp 5,9 Mrd. Euro im Vorjahr. Nach einem Einbruch in den Jahren 2004 bis 2006 ist damit wieder vorübergehend das Niveau des Jahres 2000 erreicht. „Vor dem Hintergrund der durch die Wirtschaftskrise bedingten Kurzarbeit und steigender Arbeitslosigkeit wird allerdings der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in der Zukunft nicht mehr auf dem jetzigen Niveau bleiben“, warnte Schneider.

Dasselbe gilt für die Zahlungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Hier ist - trotz der strukturellen Eingriffe des Landes im Jahr 2007 - eine weitere Verbesserung gegenüber dem Vorjahr zu verzeichnen. Der Finanzausgleich 2009 sieht einen verteilbaren Verbundbetrag von 7,973 Mrd. Euro und Schlüsselzuweisungen von 6,766 Mrd. Euro vor. Für das Jahr 2010 wird jedoch aufgrund der zurückgehenden Verbundsteuereinnahmen von einem deutlichen Rückgang der Finanzausgleichszahlungen auszugehen sein.

Aufwand steigt

Auch die Betrachtung des Aufwands lässt keinen Hoffnungsschimmer erkennen. So sind die Sozialleistungen 2008 gegenüber dem Vorjahr nochmals um 3,5 Prozent auf den Rekordstand von 11,8 Mrd. Euro gestiegen. „Seit dem Jahr 2000, in dem sie noch 8,2 Mrd. Euro betragen haben, ist damit ein Anstieg um fast 50 Prozent zu verzeichnen“, machte Schneider deutlich. Auch die Personalausgaben sind wegen des Tarifabschlusses um 2,3 Prozent auf 10,2 Mrd. Euro angestiegen.

Mit Ausnahme der Mittel aus dem Konjunkturpaket II verbleibt daher für die Kommunen vielfach kein Spielraum für dringend erforderliche Investitionsmaßnahmen. Trotz der guten Konjunktur im Jahr 2008 war sogar ein leichter Rückgang von 2,15 Mrd. Euro auf 2,1 Mrd. Euro zu verzeichnen.

Die Kreisumlagebelastung war auch in diesem Jahr das bestimmende Thema bei der Aufstellung der Haushalte. Mit einem durchschnittlichen Hebesatz von 39,49 Prozent bildet sie auch 2009 den wesentlichen Ausgabenblock in den kommunalen Haushalten. Der durchschnittliche Kreisumlagesatz ist im Vergleich zum Vorjahr um rund ein Viertel Prozent angestiegen. Im Zusammenspiel mit den gestiegenen Steuereinnahmen und den daraus resultierenden höheren Umlagegrundlagen bedeutet dies eine deutlich stärkere Belastung der Umlagezahler.