Licht und Schatten bei den Kommunalfinanzen

Die Finanzlage der Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen hat sich gegenüber dem Vorjahr insgesamt entspannt. Von einer Entwarnung bei den Kommunalfinanzen kann jedoch keine Rede sein. Dies ist das Resultat der diesjährigen Haushaltsumfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW. Wie im Vorjahr haben sich alle 360 kreisangehörigen Mitgliedskommunen mit rund 9,3 Millionen Einwohnern an der Umfrage ihres Spitzenverbandes beteiligt. „Die weiter steigenden Ausgaben sowie die aufgelaufenen Fehlbeträge aus Vorjahren führen dazu, dass auch 2008 nur wenige Kommunen in NRW einen strukturellen Haushaltsausgleich erreichen, also ohne Eingriff in die Substanz oder den Abbau von Eigenkapital den Haushalt ausgleichen können“, erklärte Roland Schäfer, Bürgermeister der Stadt Bergkamen und Präsident des Städte- und Gemeindebundes NRW, heute in Brühl bei der Vorstellung der Umfrageergebnisse.

Ein Parameter zur Beurteilung der Kommunalfinanzen ist der Finanzierungssaldo. Dieser ist zwar mit Plus 695 Mio. Euro im Jahr 2007 deutlich günstiger als noch 2006 (Minus 862 Mio. Euro). Gemessen an den bereinigten Gesamteinnahmen der NRW-Kommunen aus dem Jahr 2007 von mehr als 42 Mrd. Euro ist der Finanzierungsüberschuss aber vor dem Hintergrund der guten Konjunktur eher gering.

Dies gilt umso mehr bei einem Vergleich mit den Finanzierungssalden der übrigen westdeutschen Flächenländer. So haben die Kommunen in Baden-Württemberg einen Finanzierungssaldo von Plus 2,2 Mrd. Euro, die Kommunen in Bayern einen Finanzierungsüberschuss von 2,35 Mrd. Euro. Hieran wird deutlich, dass die NRW-Kommunen selbst bei der derzeitigen guten Konjunktur nicht in der Lage sind, ihre Altschulden in nennenswertem Umfang abzubauen. Dies dokumentiert sich in einem weiteren Anstieg der Kassenkredite um knapp zehn Prozent - von 12,5 Mrd. Euro Ende 2006 auf einen neuen Rekordstand von 13,7 Mrd. Euro Ende 2007.

Ein weiteres Indiz zur Beurteilung der Finanzlage ist die Anzahl der Haushaltssicherungskonzept-Gemeinden. Ein Haushaltssicherungskonzept muss aufgestellt werden, weil eine Kommune ihren Haushalt nicht ausgleichen kann. In diesem Jahr werden 78 StGB NRW-Mitgliedskommunen in dieser Situation sein. Gegenüber dem Vorjahresergebnis von 130 Kommunen sieht dies auf den ersten Blick positiv aus. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass dies bei 45 von 56 Kommunen, welche die Haushaltssicherung verlassen, einhergeht mit der Umstellung auf das Neue Kommunale Finanzmanagement. Für drei Viertel dieser Kommunen (34 von 45) gilt aber, dass sie einen strukturellen Haushaltsausgleich nicht erreichen, sondern lediglich die so genannte Ausgleichsrücklage - eine Besonderheit des NKF in NRW - für den Haushaltsausgleich einsetzen. Einen strukturellen Ausgleich schaffen 2008 nur 103 Kommunen - nur etwa jede vierte Stadt oder Gemeinde. Abgesehen von den StGB NRW-Mitgliedskommunen befinden sich weitere 26 Städte und zehn Kreise in der Haushaltssicherung.

Den strengsten Restriktionen sind Städte und Gemeinden unterworfen, deren Haushaltssicherungskonzept von der Kommunalaufsicht nicht genehmigt worden ist, da sie auch auf mittlere Sicht keinen Haushaltsausgleich darstellen können. In der so genannten vorläufigen Haushaltswirtschaft sind den Kommunen freiwillige Ausgaben grundsätzlich untersagt. Hier wird es voraussichtlich einen Rückgang von 78 kreisangehörigen Städten und Gemeinden auf einen Wert von 48 Kommunen geben. „Spitzenreiter“ bei den Haushaltssicherungskonzepten ist im Jahr 2008 der Regierungsbezirk Köln, in dem etwa jede Dritte Kommune keinen ausgeglichenen Haushalt vorweisen kann (siehe Tabelle).

Einnahmesituation heterogen

Trotz des weiterhin erfreulichen Gewerbesteueraufkommens ist die Einnahmesituation nicht für alle Städte und Gemeinden befriedigend. Die Kämmerer erwarten für 2008 einen Rückgang der Gewerbesteuer um rund 4,42 Prozent gegenüber 2007. Für die Grundsteuer A wird mit einem Aufkommen von 37,8 Mio. Euro 2008 (Plus 0,7 Prozent) und für die Grundsteuer B mit einem Aufkommen von 1,17 Mrd. Euro (Plus 1,1 Prozent) gerechnet. „Bei dieser Durchschnittsbewertung fällt aber immer mehr auf, dass insbesondere das Aufkommen bei der Gewerbesteuer nicht allen Städten und Gemeinden zugute kommt. Vor allem strukturschwache Kommunen sind von der positiven Entwicklung der vergangenen Jahre abgekoppelt“, machte Schäfer deutlich.

Für diese Kommunen ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer von besonderer Bedeutung. Hier hat es 2007 eine erhebliche Steigerung gegenüber dem Vorjahr um 13,3 Prozent auf knapp 5,9 Mrd. Euro gegeben. Für 2008 wird ein Aufkommen von knapp 6 Mrd. Euro erwartet. „Bei dieser erfreulichen Entwicklung muss berücksichtigt werden, dass die Kommunen damit aber gerade erst das Aufkommen aus dem Jahr 2000 wieder erreicht haben“, erläuterte Schäfer. Dasselbe gilt für die Zahlungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Hier ist zwar ebenfalls - trotz der strukturellen Eingriffe seitens des Landes im Jahr 2007 - eine weitere Verbesserung gegenüber dem Vorjahr aufgrund der Einkommenssteigerungen bei den Verbundsteuern zu verzeichnen. Der Finanzausgleich 2008 sieht einen verteilbaren Verbundbetrag von 7,573 Mrd. Euro vor. „Damit werden die Zahlen aus dem Finanzausgleich der Jahre 2000 bis 2002 aber erst wieder erreicht“, erklärte Schäfer.

Weiter steigende Ausgaben

Die Ausgabenseite trägt ebenfalls nicht zur Konsolidierung bei. Die Ausgaben für soziale Leistungen sind vom Rekordniveau des Jahres 2006 im vergangenen Jahr nochmals um 1,1 Prozent auf rund 10,8 Mrd. Euro gestiegen. Der laufende Sachaufwand hat um 9,5 Prozent auf knapp zehn Mrd. Euro zugelegt. Auch die Zinsausgaben haben sich um mehr als zehn Prozent erhöht. Die Personalausgaben sind demgegenüber mit knapp zehn Mrd. Euro weitgehend konstant geblieben, was sich allerdings angesichts des aktuellen Tarifabschlusses für 2008 anders darstellen wird.

Insgesamt bleibt nach wie vor kein Spielraum für dringend benötigte kommunale Investitionen. „Die Sachinvestitionen verharren auf einem sehr niedrigen Niveau. Bei den Baumaßnahmen konnte 2007 trotz der guten Konjunktur keine Steigerung gegenüber dem Vorjahr erreicht werden“, betonte Schäfer. Die Kommunen fielen damit weiterhin als Impulsgeber für die mittelständische Wirtschaft aus.

Die Höhe der Kreisumlage gibt mittlerweile fast überall Anlass zu politischen Auseinandersetzungen. Mit einem durchschnittlichen Hebesatz von 38,71 Prozent bildet die allgemeine Kreisumlage auch im Jahr 2008 den bestimmenden Ausgabenblock in den Kommunaletats. Dabei reicht die Spanne der allgemeinen Kreisumlage von 31,5 Prozent bis 45,7 Prozent.

Umstellung auf Neues Kommunales Rechnungswesen

Bis zum 01.01.2009 müssen die NRW-Kommunen ihre Haushalte nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) aufstellen und bewirtschaften. Die Kameralistik muss schrittweise durch ein kaufmännisches Buchungs- und Rechnungswesen ersetzt werden, mit dem auch der Ressourcenverbrauch einer Kommune dargestellt werden kann. Im Jahr 2005 hatten lediglich elf StGB NRW-Mitgliedstädte und -gemeinden ihren Haushalt nach den Regeln des NKF aufgestellt. Im Jahr 2006 waren es bereits 40 und 2007 sogar 119 kreisangehörige Städte und Gemeinden. In diesem Jahr erhöht sich die Zahl der NKF-Kommunen auf 233, sodass nun zwei Drittel der StGB NRW-Mitgliedskommunen kaufmännisch buchen.

Die nur vorübergehend niedrigere Zahl der HSK-Kommunen aufgrund der Umstellung darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass das NKF die wirtschaftliche Situation der Städte und Gemeinden in Zukunft noch schonungsloser aufdecken wird. „Das NKF wird keinen zusätzlichen Euro in die kommunalen Kassen spülen, sodass der Konsolidierungsdruck zunehmen wird“, prognostizierte Schäfer.