Kommunalfinanzen bleiben angespannt

Das Ergebnis der Haushaltsumfrage unter den Mitgliedskommunen des Städte- und Gemeindebundes NRW zeigt für 2022 nach Pandemie-bedingten Einbrüchen eine Stabilisierung auf niedrigem Niveau, belegt aber nach wie vor dringenden Handlungsbedarf von staatlicher Seite.

"Nach der Krise ist vor der Krise" - dieses vielbemühte Motto trifft unter verschiedenen Gesichtspunkten auch auf die aktuelle Lage der Kommunalfinanzen zu, wie sie sich in der jüngsten Haushaltsumfrage des Verbandes unter seinen 361 Mitgliedsstädten und -gemeinden darstellt.

Das Motto passt, weil mit dem Ukraine-Krieg und den damit zusammenhängenden Auswirkungen auf Migration und Wirtschaft eine weitere Krise zusätzlich zur Corona-Pandemie aufgetreten ist, die bis vor kurzem wohl nur sehr wenige erwartet hätten. Insoweit hat sich die bittere Botschaft, dass auf jede Krise früher oder später eine andere folgt, leider allzu früh wieder einmal bestätigt. Nicht wirklich passend ist derzeit allein das Wörtchen "nach", haben wir es doch nicht mit sich abwechselnden Krisensituationen, sondern mit einer Überlagerung von Krisen zu tun. Denn die Corona-Pandemie besteht nach wie vor, und niemand kann aktuell belastbar vorhersagen, inwieweit weitere Wellen und/oder Virus-Mutationen drohen und welche Auswirkungen diese haben könnten. Wer im Übrigen an der anhaltenden Relevanz der Pandemie zweifelt, mag sich die in der Umfrage erhobenen Kostenpositionen anschauen, die nach dem NKF-COVID-19-Isolierungsgesetz (NKF-CIG) haushalterisch zu isolieren waren und Corona-bedingte Haushaltsschäden der Mitglieder abbilden. In 2021 betrugen diese rund 1,06 Milliarden Euro – und sie scheinen sich auf hohem Niveau zu stabilisieren. Denn auch für das laufende Jahr wird mit fast ebenso hohen Schäden von rund 966 Millionen Euro gerechnet.

Das Motto passt aber auch deshalb, weil es an die seinerzeit bereits besorgniserregende Situation vor der (Corona-)Krise erinnert. Die Kommunalfinanzen standen eben auch vor Corona schon nicht gut da – und diesen Umstand darf auch die etwaige Erleichterung darüber, die tiefsten Untiefen der Pandemie womöglich schon hinter sich zu haben, nicht vergessen machen. Denn auch angesichts positiver Indizien – etwa der unerwartet guten Gewerbesteuerentwicklung im Vorjahr – heißt es für die Kommunen allenfalls "zurück in die Zukunft" der strukturellen Unterfinanzierung.

Haushaltssicherung Ein wichtiger Indikator für die Finanzlage bleibt - auch in Krisenzeiten - die Anzahl der Kommunen mit Haushaltssicherungskonzept (HSK) oder Haushaltssanierungsplan, soweit es sich um Stärkungspaktkommunen handelt. Ein HSK muss aufgestellt werden, wenn eine Kommune ihren Haushalt nicht einmal fiktiv ausgleichen kann und die allgemeine Rücklage mehr als nur unwesentlich verringern muss. 47 StGB NRW-Mitgliedskommunen erwarten diese Situation für 2022. Damit ist gegenüber dem Vorjahresstand von 91 Kommunen ein signifikanter Rückgang um rund 43 Prozent zu verzeichnen. Dieser Rückgang kommt indes nicht unerwartet: Laut Stärkungspaktgesetz mussten die Teilnehmer der ersten und zweiten Stufe spätestens im Jahr 2021 den Haushaltsausgleich ohne Konsolidierungshilfen erreichen und damit in diesem Jahr auch letztmalig einen Haushaltssanierungsplan aufstellen.

Für 2022 entfällt damit der Großteil der seit Jahren an dieser Stelle der Haushaltsumfrage erfassten Haushaltssanierungspläne. An der noch fortlaufenden dritten Stufe des Stärkungspakts Stadtfinanzen nehmen nur drei Kommunen teil. Da die Umfrage HSK und HSP gemeinsam erfasst, zeigt der Rückgang auch, dass trotz anhaltender Corona-Pandemie die HSP nach Rückkehr zum regulären Haushaltsrecht nicht etwa in großem Stil durch HSK ersetzt werden mussten. Dass dies gelungen ist, spricht einerseits für die Konsolidierungsbemühungen der Stärkungspakt-Teilnehmer, mag aber zugleich auch durch die unerwartet positive Gewerbesteuerentwicklung in 2021 begünstigt worden sein.

Einen unverfälschten Blick auf die Finanzsituation gibt darüber hinaus der Parameter des strukturellen Haushaltsausgleichs. Einen solchen planen 2022 insgesamt 104 der 361 befragten Kommunen (28,81 Prozent). Im Vorjahr gelungen ist er demgegenüber 131 Städten und Gemeinden (36,29 Prozent). Weitere 210 Kommunen (58,17 Prozent; Vorjahr: 139 Kommunen) erreichen einen fiktiven Haushaltsausgleich nur durch eine weitere Reduzierung ihres Eigenkapitals. Der von der NRW-Gemeindeordnung postulierte Normalfall des strukturellen Haushaltsausgleichs bleibt damit bei anhaltendem Negativtrend weiterhin die Ausnahme statt die Regel (siehe Schaubild 1).

Den strengsten Restriktionen sind diejenigen Städte und Gemeinden unterworfen, deren Haushaltssicherungskonzept von der Kommunalaufsicht nicht genehmigt wird, da sie auch auf mittlere Sicht keinen Haushaltsausgleich erreichen können. In der so genannten vorläufigen Haushaltswirtschaft - auch Nothaushaltsrecht genannt - sind den Kommunen freiwillige Ausgaben grundsätzlich untersagt. Nach zwei Mitgliedsgemeinden in 2021 trifft diese Situation in 2022 erfreulicherweise wohl kein Mitglied.

HSK-Zeitraum und Stärkungspakt In historischer Perspektive bleibt auf den Anteil der Verlängerung des HSK-Zeitraums in § 76 Gemeindeordnung NRW auf zehn Jahre sowie des Stärkungspaktgesetzes an der längerfristigen Entwicklung hinzuweisen. Seit einer Gesetzesänderung im Jahr 2011 ist zur Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzepts nicht mehr erforderlich, dass der Haushaltsausgleich innerhalb von fünf Jahren erreicht wird. Eine Genehmigung ist stattdessen auch möglich, wenn der Haushalt innerhalb der kommenden zehn Jahre ausgeglichen werden kann. Eine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der Kommunen war und ist mit einer solchen Fristverlängerung freilich nicht verbunden.

Auf der anderen Seite mussten nach dem Stärkungspaktgesetz die wirtschaftlich besonders schlecht gestellten Städte und Gemeinden in einem Haushaltssanierungsplan darstellen, wie und wann sie zu einem ausgeglichenen Haushalt kommen wollen, und hatten dabei zu drastischen Sparanstrengungen greifen müssen.

Eigenkapital und Überschuldung Einen wichtigen Teil der Erfassung bildete auch in diesem Jahr wiederum die Abfrage, inwieweit ein Abbau der Ausgleichsrücklage – also desjenigen Anteils am Eigenkapital, der haushaltsrechtlich zum fiktiven Haushaltsausgleich eingesetzt werden darf - sowie ein Abbau des Eigenkapitals im Übrigen stattfindet. Insgesamt geben 160 Mitglieder (44,32 Prozent) eine eingetretene oder erwartete Aufzehrung zumindest ihrer Ausgleichsrücklage an. Davon werden voraussichtlich 106 Befragte bis Ende 2022 nicht mehr über eine Ausgleichsrücklage verfügen. In den drei Folgejahren kommen noch einmal 54 Städte und Gemeinden hinzu (siehe Schaubild 2).

Insgesamt 10 Mitgliedskommunen mussten das Eigenkapital bereits vollständig aufzehren und sind damit überschuldet. Eine weitere erwartet dies für das kommende Jahr. Allein diese Zahlen belegen die anhaltende Brisanz der finanziellen Situation.

Auch in diesem Zusammenhang ist noch einmal das letztjährige Auslaufen der ersten beiden Stärkungspakt-Stufen zu erwähnen, die den größten Teil der Teilnehmer umfassten. Ab dem laufenden Jahr fallen deren Haushalte wieder unter das reguläre Haushaltsrecht. Nur für die drei Teilnehmenden der sogenannten 3. Stufe des Stärkungspaktes muss der Haushalt erst im kommenden Jahr ohne Konsolidierungshilfe ausgeglichen sein.

Das Erreichen des Haushaltsausgleichs aus eigener Kraft ist für die Teilnehmenden ein großer Erfolg, der bekanntermaßen hart erkämpft werden musste. Viele Stärkungspakt-Kommunen sind bei ihren Konsolidierungsanstrengungen bis an die Schmerzgrenze - und stellenweise auch darüber hinaus - gegangen. Dennoch bleibt dieser Zwischenerfolg richtig einzuordnen: Es ist (nur) ein Etappensieg auf dem langen Weg hin zu insgesamt gesunden Kommunalfinanzen.

Die ursprüngliche Idee eines Überschuldungs- und Altschuldenabbauprogramms musste angesichts der immensen Herausforderungen schon vor Beginn des Stärkungspakts auf jenes Etappenziel reduziert werden: den - zumindest bei Abschluss des Programms möglichen - Haushaltsausgleich aus eigener Kraft. Das Ursprungsproblem vielerorts bestehender Überschuldung und Altschulden aufgrund einer strukturellen Unterfinanzierung kommunaler Aufgabenerfüllung ist aber weiterhin ungelöst. Die Ankündigung aus dem aktuellen Koalitionsvertrag, den Stärkungspakt zu einer verlässlichen und nachhaltig wirkenden „Kommunalen Kredithilfe“ weiterzuentwickeln, wurde bisher nicht umgesetzt. Es bleibt damit ein immenses Nachhaltigkeitsproblem, das angesichts der noch bestehenden Niedrigzinsphase rasch angepackt werden muss. Auch hier gilt im Übrigen: Ein Verschieben in die Zukunft, womöglich durch „billige“ Kredite, löst das Grundproblem nicht.

Ertrag aus Gewerbesteuer und Grundsteuer Die Haushaltsplanungen für 2022 lassen auf einen Rückgang des Netto-Gewerbesteueraufkommens schließen, das um 7,34 Prozent auf rund 5,071 Milliarden Euro sinken soll. 2021 war ein Aufkommen von rund 5,473 Milliarden Euro erreicht worden. Anzumerken ist allerdings, dass dieses Ist-Aufkommen fast 1 Milliarde Euro über demjenigen lag, das laut unserer letztjährigen Haushaltsumfrage für 2021 prognostiziert worden war.

Der durchschnittliche Gewerbesteuerhebesatz liegt 2022 in den StGB NRW-Mitgliedskommunen bei 451 Prozentpunkten. 2021 lag er bei 449. Deutlich lässt sich ein Zusammenhang zwischen Gewerbesteuerhebesatz und Gemeindegröße feststellen. Die tatsächliche Staffelung belegt das unterschiedliche Hebesatzpotenzial der kommunalen Familie. Denn Kommunen im kreisangehörigen Raum müssen den Anreiz niedriger Hebesätze bieten, damit sie im landesweiten Standortwettbewerb um Unternehmen, Arbeitskräfte und Wertschöpfungspotenzial - sprich: im Bemühen um eine positive Entwicklung ihres Gemeinwesens - erfolgreich bestehen und Nachteile, die sich aus Lage oder Größe der Kommune ergeben, zum Teil kompensieren können. Tatsächlich liegt die Spreizung der Hebesätze bei der Gewerbesteuer zwischen 250 Prozentpunkten in Monheim am Rhein und 650 Prozentpunkten in Inden.

Für die Grundsteuer B wird mit einem Aufkommen von 1,962 Milliarden Euro (Plus 4,34 Prozent) gerechnet. Es kommt im Durchschnitt zu einer Anhebung der Hebesätze auf 312 Prozent bei der Grundsteuer A (Plus 6 Punkte) und auf 555 Prozent bei der Grundsteuer B (Plus 14 Punkte). Spitzenreiter ist hier die Gemeinde Hürtgenwald, die den Hebesatz für die Grundsteuer B wie schon im Vorjahr auf 950 Prozent festgesetzt hat. Hintergrund sind die energischen Bemühungen der Kommunen, ihre Haushaltsnotlage in den Griff zu bekommen. Den niedrigsten Hebesatz hat Verl mit 190 Prozent (siehe Schaubild 3).

Gesamtabschlüsse Erstmals hat die diesjährige Haushaltsumfrage auch den Stand der Gesamtabschlüsse in der Mitgliedschaft abgefragt. Den Hintergrund dafür bildet die offene Rechtsfrage, ob seit dem 2. NKF-Weiterentwicklungsgesetz auch noch fehlende Gesamtabschlüsse für die Haushaltsjahre vor 2019 durch Beteiligungsberichte nach § 117 GO NRW ersetzt werden können. Die Möglichkeit, die sehr aufwändigen und teuren Gesamtabschlüsse unter den Voraussetzungen des § 116a GO NRW durch schlankere Beteiligungsberichte zu ersetzen, war mit besagtem Gesetz verabschiedet worden. Die Geschäftsstelle nimmt mit guten Gründen an, dass diese Möglichkeit für alle noch fehlenden Gesamtabschlüsse greift (vgl. dazu ausführlich Hamacher, StGR 3/2019, S. 31).

Das Kommunalministerium vertritt allerdings die gegenteilige Auffassung. Mit der diesjährigen Umfrage ging es uns daher zunächst darum, das Maß der Betroffenheit innerhalb der Mitgliedschaft zu ermitteln. Und dies ist durchaus erheblich: Über 50 Mitgliedern fehlen aktuell noch Gesamtabschlüsse aus den Haushaltsjahren 2018 oder früher, die sicherlich auch nicht alle im laufenden Jahr nachgeholt werden können. Zu den 13 Mitgliedern, die dies in der Umfrage ausdrücklich bestätigt haben, dürften noch einige hinzuzuzählen sein, die insoweit keine Angaben gemacht haben. Die genannte Rechtsfrage bleibt damit weiterhin relevant und dürfte auf kurz oder lang gerichtlich zu klären sein.

Kredite zur Liquiditätssicherung Nach vorläufigen Zahlen des Statistischen Bundesamtes haben die NRW-Kommunen zum 31. Dezember 2021 Kredite zur Liquiditätssicherung (Kassenkredite) in Höhe von rund 18,91 Milliarden Euro aufgenommen (Stand 31.12.2020: 20,15 Milliarden Euro). Daneben bestand eine kommunale Wertpapierverschuldung in Höhe von 2,24 Milliarden Euro (Vorjahr: 1,99 Milliarden Euro), die zumindest teilweise dieselbe Funktion erfüllt. Auch diese Daten bilden wichtige Gradmesser für die anhaltend schwierige Lage der Kommunalfinanzen in NRW.

Zwar ist im Moment die Zinsbelastung wegen der äußerst niedrigen Zinssätze für die Kassenkredite moderat. Beim hohen Stand in NRW, der mittlerweile - auch wegen Entschuldungsprogrammen anderer Bundesländer - nahezu zwei Drittel des kommunalen Kassenkreditvolumens in ganz Deutschland ausmacht, birgt das Zinsänderungsrisiko aber eine enorme Sprengkraft. Die Verschlechterung der Zinskonditionen um nur einen Prozentpunkt würde eine zusätzliche Belastung von fast 190 Millionen Euro pro Jahr bedeuten. Dies macht nochmals deutlich, dass es rechtzeitig vor einer - früher oder später zu erwartenden - Zinswende zu einem signifikanten Absenken der Kassenkreditstände kommen muss.

Auch in diesem Jahr wurde die Haushaltsumfrage des StGB NRW um eine Abfrage zu Kassen- und Investitionskrediten ergänzt. Danach haben im Jahr 2021 insgesamt 202 Mitglieder Kassenkredite aufgenommen, im Jahr 2022 planen dies Anfang des Jahres 200 Kommunen. Investitionskredite wurden im Jahr 2021 von 149 Kommunen aufgenommen; im Jahr 2022 werden 294 Kommunen Investitionskredite aufnehmen.

Zum 31. Dezember 2020 hat der Stand an Kassenkrediten bei den Mitgliedskommunen 6.193.726.393 Euro und zum 31. Dezember 2021 5.691.349.234 Euro betragen. Dies entspricht dem landesweiten, leicht rückläufigen Trend. Zum 31. Dezember 2022 wird allerdings mit einem erneuten Anstieg des Kassenkreditstandes über das Niveau Ende 2020 auf 6.209.864.819 Euro gerechnet. Investitionskredite wurden im Jahr 2021 in Höhe von 1.040.402.827 Euro aufgenommen. Im Jahr 2022 wird mit Investitionskrediten in Höhe von 3.068.908.943 Euro kalkuliert, was eine Ausweitung der Investitionstätigkeit andeutet.

Der hohe Stand der Liquiditätskredite macht deutlich, dass die Kommunen in NRW weiterhin auf Konsolidierungshilfen des Landes angewiesen sind. Dies gilt umso mehr angesichts neuer – nicht nur krisenbedingter – finanzieller Herausforderungen. Rechtzeitig vor einer - früher oder später zu erwartenden - Zinswende sollte es daher zu einem signifikanten Absenken der Kassenkreditstände und einer Weichenstellung dafür kommen, dass keine neuen Schulden entstehen müssen. Ein Nachsteuern beim Stärkungspakt, wie im Koalitionsvertrag für die 17. Legislaturperiode vorgesehen, vor allem aber ein spürbarer Abbau der strukturellen Unterfinanzierung der Kommunen bleiben deshalb auf der politischen Agenda.

>>Teil 2 des Schwerpunktes befasst sich mit der Entwicklung der Aufwandsteuern

Die Autoren

Claus Hamacher ist Beigeordneter für Finanzen beim Städte- und Gemeindebund NRW

Carl Georg Müller ist Referent für Finanzen beim Städte- und Gemeindebund NRW